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高程:我国作为兴起大国的“战略透支”问题探析 | 独家观念
2019-10-01 22:02:53

本文转自:《战略决策研究》2017年第3期

作者简介:高程,来自中国社会科学院亚太与全球战略研究院。

时殷弘教授在《中国“战略透支”风险日增》一文中指出, 中国近年来同时推进“战略经济”和“战略军事”政策, 并将在可预见的未来从事“多线战斗”, 这可能导致损伤中国对内对外大局的“战略透支”风险。此后, 关于中国战略是否“透支”的问题引发了国际关系学界的热议。在当前中国对外战略转型期阶段, 将这一讨论纳入学理范畴, 既是对中国外交“真问题”的理论探索, 也具有十分重要的政策价值。

一、战略目标与中国作为崛起国“战略透支”问题的内涵与外延

判断中国外交战略是否“透支”, 首先我们应当基于现有实力, 明确中国当前合理的战略目标是什么, 并在此基础上定义“战略透支”概念的内涵和外延。事实上, 将“透支”这一狭义金融学概念应用于战略领域并未有明确的概念界定, 但我们大致可以将其定义为一国战略资源消耗超过了实现当前战略目标所必须的程度, 做了力所不能及或费力不得好的战略及战术选择, 这是概念的内涵。因此, 讨论当前中国外交是否透支之前, 先要确定在现阶段中国对外追求的合理战略目标应该是什么, 以及审视中国现实中追求的战略目标与自身实力是否相称。

中国是正处于崛起阶段的大国, 无论就军事、经济、国际政治影响力而言, 在相当一段时期内, 中国没有能力改变现有的国际秩序, 所以当前中国合理的战略目标仍然是突破客观存在的一些外部环境困境, 实现自身崛起, 是继续缩短与美国的相对实力差距, 而不是取代美国领导世界。在现实中, 中国对外政策也的确围绕这一阶段性战略目标展开。尽管在对外表述中, 中国有意愿为全球化和全球经济治理承担更多领导责任, 但目前更多是通过宣传掌握道德制高点。在现实层面处理中美关系时, 中国外交看重中美关系大局, 与美国主导的国际秩序处于共存的状态, 在相当一段时期内, 并没有挑战现有秩序的战略诉求。在处理周边和全球事务时, 中国推进的主要政策和机制, 如“一带一路”、亚洲基础设施投资银行、亚太自贸区等, 提出的处理国际关系的一些原则, 如“周边命运共同体”、“人类命运共同体”、“新型国际关系”等, 也都是在现有国际秩序基础上之上的补充, 与现有国际组织、国际规范是一种共存和共容的关系。可见, 中国目前的战略目标设定与自身客观实力和所处阶段是相符的。

在现阶段, 中国对外应该追求和现实追求的战略目标是继续提高相对实力, 实现自身崛起, 这是我们明确中国当下战略是否透支的概念外延, 即我们讨论的是崛起国在以积累实力和影响力为目标的战略行为, 而不是以争霸或维持霸权为目标的战略行为。现有国际关系文献提到“战略透支”一词时, 更多讨论的是霸主国以维持霸权为目的, 过度消耗战略资源的案例, 比如苏联在阿富汗战争、美国在越南战争和伊拉克战争中的行为。而在崛起阶段的中国, 我们讨论战略手段是否存在“透支”现象或存在“透支”风险时, 判断的依据应是战略资源的投放是否有利于促进崛起目标, 或是可能导致延缓甚至阻碍崛起目标的后果。

现阶段判断中国对外战略手段是否存在“透支”, 主要是看中国当前战略资源的投放是否有利于相对实力的积累和国际影响力的提升。由于战略资源投放的领域和效率不同, 因此我们需要区分不同的领域。中国目前的战略手段在各个领域的运用, 在经济这一低政治领域存在着透支战略资源和战略信誉的风险, 而在安全、外交和政治等非经济领域, 战略资源投入存在不足, 实力发挥的空间和力度仍有待加强。

二、经济战略手段运用的过度与低效问题

经济战略手段是中国目前实现崛起目标倚重的主要手段, 但近年来效果并不理想, 存在投入与产出明显不对称现象, 甚至有“透支”战略资源和战略信誉的风险。导致这一现象的原因在于, 中国30多年来以经济建设为中心的思维定势运用于对外领域, 过于单方面依赖通过经济手段促进政治和外交关系以实现崛起目标。中国主流外交理论与实践存在一种思维定势, 认为经济关系是一切国与国外交关系的重中之重, 可以以此塑造周边关系、新型大国关系和新型国际关系。

中国的经济战略手段主要体现为经济让利和经济施压。经济让利诉诸于双边和多边, 双边主要通过给别国提供更多市场、经济政策和援助, 多边主要通过提供经济公共产品来改善关系, 以此创造良好的国际环境和提高自身国际影响力。事与愿违的是, 这种通过经济让利换取政治关系的做法越来越得不偿失。在国内层次, 中国近年来对台湾、香港给予不少经济优待政策, 希望以此提高港台地区的国家认同, 促进祖国和平统一大业。然而, 就誓缚仪式任务怎么做政治目标而言, 经济让利手段的效果不佳, 甚至可能具有一定的反效果。在周边和地区层次, 通过为“一带一路”沿线不发达国家提供基础设施建设打开外交局面, 回收成本十分困难, 政治收益却不可靠或不一定高, 属于高投入-低产出的战略手段。在多边和全球治理层次, 美国如今试图将权责分离, 只在国际格局的权力分配中继续发挥领导作用, 却不愿承担全球化和全球治理中的责任和成本。国内不少学者和西方政客呼吁中国接过全球化和全球治理的大旗, 替代美国成为该领域的领导者。然而, 我们必须看到, 中国不具备美国的军事霸权、同盟体系和美元主导地位, 在这种情况下过度承担全球治理的责任, 并不能因此使中国获得与投入相称的国际领导者地位。近两年来, 中国的外汇储备消耗很快, 已经从4万亿美元迅速下降到不足3万亿美元, 已接近确保人民币汇率安全的红线, 若在全球经济治理和经略周边过程中, 继续过度倚赖经济让利和承担国际责任的方式谋求良好关系和国际政治地位, 可能出现透支中国经济能力和战略资源的风险。

让利手段, 经济外交中习惯使用的另一手段是经济施压, 主要是利用对方国家对中国市场的不对称依赖关系, 采高程:我国作为兴起大国的“战略透支”问题探析 | 独家观念取直接经济制裁或变相经济制裁等胁迫手段, 以期改变对方的对外行为, 或惩罚对方警戒他国。经济施压虽然不像经济让利那样直接消耗中国的外汇储备和其他国家经济资源, 但与别国, 特别是周边中小国家的政治问题用经济施压手段处理是一把低效的双刃剑。中国当前仍是崛起阶段的大国, 不同于美国的情况, 经济施压手段不但实施效果不佳, 而且在当前频繁使用给中国带来的负面影响和潜在代价不容小觑。

首先, 中国不同于处在产业分工链条顶端的美国, 后者掌握核心技术, 是世界最大的最终消费品市场, 对别国经济具有不可替代性。中国仍处于国际分工链条的技术中低端, 主要扮演中间产品市场角色, 可替代性相对较强。其次, 美国制裁其他国家, 比如古巴、伊朗、朝鲜, 有能力通过联合国安理会决议, 和世界绝大多数国家一起实施制裁, 对俄罗斯的制裁未通过安理会, 但也是拉着发达国家盟友进行集体制裁, 被制裁对象国市场转移可能性小。而中国对他国的经济施压手段只能独自制裁对方, 加上中国市场的替代性强, 被制裁国家可以通过市场转移效应逐渐降低对中国市场的依赖。再次, 频繁对周边国家进行各种形式经济制裁和鼓励民间对其进行经济抵制, 会破坏中国商业环境信誉, 有碍中国经济战略大局。中国制裁菲律宾、蒙古、韩国的过程中, 并不只是损失与对方的经贸往来。在政治摩擦中频繁使用经济施压的确会对周边国家产生一定威慑力, 但与此同时也给予对方警示:中国与周边国家一有政治摩擦, 便有可能求助于经济制裁或经济抵制手段。这一预期的加强, 会导致周边部分国家试图摆脱或降低与中国的不对称经济依赖关系。“一带一路”等长期战略规划, 目标正是通过与周边国家建立结构性不对称依赖关系, 以达到经营周边的长远设想, 现阶段过度对周边国家使用经济制裁手段去谋求短期政治目标, 与中国长期崛起战略目标不符。最后, 中国需要认识到, 即便各方面条件比中国更占据优势的美国, 也很难通过经济制裁达到政治目标, 即影响对方政权更迭和改变其对外政策。美国制裁古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯, 就其政治目标而言, 无一取得成功。经济制裁和抵制手段, 在大国之间强者对弱者使用, 通过“伤敌一万自损八千”, 可以起到伤害甚至摧垮对方经济的目的, 而大国对小国频繁和过度使用该手段, 改变对方政治决策的空间往往并不大, 而示范效应则可能透支崛起国的战略信誉。

在国际关系中, 经济属于低政治领域, 用低政治手段换取高政治目标, 这种战略的运用存在三个局限性。一是其适用范围是有限度的, 特别对于与中国有结构性矛盾的国家、有领土争端的国家和美国的多数盟国而言;二是相对于其他领域的手段, 就投入-产出比来说, 其效率较低;三是它只能在一定程度上避免大国间直接冲突, 但无法作为单独的战略手段实现中国的崛起目标。

三、非经济战略手段运用的缺失与灵活度不足问题

尽管中国在经济领域投放的战略资源出现了一定负荷, 但这并不意味着中国整体战略资源的投放存在“透支”现象。与经济领域形成明显对比的是, 中国在非经济领域, 特别是高政治领域投入的战略资源, 比如在军事、安全、外交和政治领域, 还明显不足, 未能有效将已有的实力转化为对别国的政治影响力和国际地位。而经济战略手段的有效运用更需要安全、外交和政治手段作为支撑。中国在过去三十年“韬光养晦”发展时期, 主要利用外交和政治资源招商引资和攫取外部资源, 如今是“资本走出去”时期, 如何灵活利用现有的军事、政治和外交等高政治手段去保护和拓展中国的海外利益, 提高中国国际地位和政治影响力, 是亟待研究和推进的问题。

在安全领域, 如何促进祖国统一大业, 如何为他国提供力所能及的安全保护, 如何以准结盟关系反制和约束美国联盟体系给中国制造的崛起障碍, 这些方面中国的战略资源投入仍属相对缺失状态。首先, 国家统一是崛起的前提条件之一, 而依靠经济战略手段实现两岸和平统一的思路已经难以维系, 军事、安全与政治领域的战略手段需要逐渐提上日程。其次, 为周边国家提供安全保护是崛起中大国扩大自身影响力的有效途径。安全领域的不对称依赖关系往往比经济领域的不对称依赖关系更为牢固和持久, 特别当一个国家处于某种安全威胁的状态时, 安全和政治考虑先于经济诉求。韩国在“萨德”问题上在中美之间“选边站”, 朝鲜从自身安全利益角度坚持发展核武, 巴基斯坦因印度的安全威胁而与中国维持多年紧密的战略伙伴关系, 都证明了这一点。在安全领域的作为和与周边国家进行合作, 有助于中国积累对周边的影响力。再次, 为反制美国长期对中国的遏制, 中国不仅需要打造宽松的周边环境, 更需要寻求与独立大国之间更为牢固的战略协作关系, 而这种战略协作关系应具有准同盟性质的相互约束力。中国外交和理论界有一个思维误区, 即认为与非美西方高程:我国作为兴起大国的“战略透支”问题探析 | 独家观念阵营大国建立更为深入的战略关系会“得罪”美国, 从而影响中美关系大局, 而事实上与俄罗斯这样的独立大国建立稳定的准同盟关系, 会让中国在与美国的博弈中提高议价能力。

在外交领域, 如何在地区和全球关切的问题上通过明确态度提高自身影响力, 如何利用他国矛盾和乱局时机增加博弈能力, 中国还有很大的作为空间。当前中国外交资源的投放, 仍将重点放在如何与所有国家缔结“友好关系”上, “不树敌”、“不得罪人”的外交思维定势, 在实践中有时不自觉将维持与他国友好关系看作目标本身, 而非促进国家利益的手段。然而, 随着中国作为大国在国际舞台上地位的提高和在越来越多的国际事务中被牵扯利益, 不可能和各国进行友好的等距离外交。大国外交追求的影响力不是口头上的“朋友”“伙伴”多, 而是取决于关键时候能给予政治支持的国家和追随自己的国家的数量和力度。这要求中国在投放外交资源时, 关注并参与国际社会的核心议题, 关键时候需要给出明确的外交姿态, 而不是为回避问题和外交表态而模糊立场。在重要的国际组织, 比如联合国安理会明确对外态度是大国参与国际博弈和议价的重要政治筹码, 而如何利用别国矛盾和突发事件打开外交缺口, 为自己争取战略机遇, 也是中国目前外交需要提高的意识。俄罗斯通过介入叙利亚明确支持中东战略伙伴伊朗和叙利亚, 其结果不但重建了其在中东的话语权和主要玩家地位, 而且并未与伊朗、叙利亚的地区敌国沙特、以色列和土耳其关系交恶, 反而在和这些国家的交往中拥有了更多主动权, 同时在合作反恐和乌克兰这一核心利益问题上与美国和欧洲有了更多博弈和交易空间。这值得中国外交借鉴:国家利益是依靠大国自身博弈和议价能力, 而非表面“良好关系”获得和维系, 当地区和世界各国关注的国际事务的解决绕不开中国的态度时, 美西方和地区主要国家就不得不顾及中国的国家利益和与中国的外交关系。特别当中国周边国家和美国发生矛盾时, 中国外交更要利用好机遇, 不要过多被“中美关系大局”束缚, 应更多考虑周边国家的利益关切, 必要时为他们站台。与此同时, 在乌克兰、叙利亚等俄罗斯关注的核心利益问题上, 中国应给予对方高程:我国作为兴起大国的“战略透支”问题探析 | 独家观念更明确的政治支持, 以此交换对方在台湾、南海等中国核心利益问题上的政治支持, 建立基于长期、多次重复博弈的战略协作关系, 其效果比通过经济合作和捆绑更为显著。

在政治领域, 如何提高和利用对他国的政治影响力保护中国海外利益, 推进“一带一路”建设和国家战略布局, 是当前面临的重要课题。在中国“资本走出去”和“经略周边”的时期, 严格执行“不干涉别国内政”原则, 不重视积累对他国的政治影响以及对他国政治影响力的运用, 这可能会成为中国周边战略目标实现的阻碍。首先, 中国周边和“一带一路”沿线国家很多是“非正常国家”和“失败国家”, 除了传统安全冲突, 还存在宗教极端恐怖主义、犯罪猖獗等非传统安全领域的问题, 缺少在当地的政治影响力很难有效保护和推进中国的既有利益和战略经济投资。其次, 由于大国等因素的影响, 中国周边和“一带一路”沿线国家的政权更迭往往导致对华政策较大的变化, 给中国“一带一路”等长期建设和海外利益造成不确定性风险。中国对这些国家政局和决策集团缺少政治影响能力, 会导致中国未来经营周边不能实现持续性和稳定性。再次, 政治干涉、军事威慑和经济手段的并用与配合才能稳定周边局势。这在朝鲜半岛问题上尤为如此:中国在朝鲜的多年经营, 只为其提供经济援助, 却忽视对其政治影响力的渗透和冷战结束后放弃对其安全领域的保护, 导致如今在朝鲜半岛缺乏政治干预能力, 以致东北亚外交领域的一系列被动。总之, 如何熟悉和掌控周边对象国的政治局势, 并运用政治手段对其施加影响, 必要时通过政治介入确保国家战略布局的稳定性, 是中国需要提高战略投放力度的领域。

作为崛起中的大国, 中国过于单纯倚重经济战略, 使得该领域存在一定透支的风险, 与此同时中国需要在安全、外交和政治领域加大战略投入力度, 使战略资源分配更加均衡和实现彼此助长和优化, 由此促进中国的崛起进程。

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